سازوکارهای رفع ایرادات قانون ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی

به گزارش آرمان اقتصادی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در گزارشی ضمن پرداختن به ایراد شورای نگهبان و هیأت نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام به قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری – صنعتی و ایجاد مناطق ویژه اقتصادی، به بررسی سازوکارهای رفع آن پرداخت.

لایحه «ایجاد ۸ منطقه آزاد تجاری – صنعتی و اصلاح محدوده سه منطقه آزاد تجاری- صنعتی و ایجاد مناطق ویژه اقتصاد» در تاریخ ۲۳ تیرماه سال ۹۵ اعلام وصول شد و با اصلاحاتی در نشست علنی یازدهم شهریورماه امسال مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. پس از تصویب این قانون در صحن علنی مجلس، با ایراداتی از سوی شورای نگهبان قانون اساسی مواجه شد.

همچنین هیأت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام در مقام بررسی مقایرت و عدم انطباق مصوبه مزبور با سیاست های کلی، مفاد مصوبه حاضر را مغایر برخی از بندهای سیاست های کلی نظام در حوزه های مختلف شناخت.

بررسی ایرادات شورای نگهبان

از جمله مسائلی که ناظر به مصوبه حاضر وجود داشته و همین موضوع نیز محل ایراد شورای نگهبان قرار گرفته است، حجم گسترده تغییراتی است که مصوبه مجلس نسبت به لایحه دولت داشته است. با این توضیح که بر اساس لایحه پیشنهادی دولت صرفا ایجاد ۸ منطقه آزاد تجاری-صنعتی و ۱۲ منطقه ویژه اقتصادی پیش بینی شده بود، لکن بر اساس مصوبه مجلس اولا حوزه مناطق آزاد تجاری- صنعتی به موجب اصلاحات مجلس گسترش پیدا کرده است. ثانیا ایجاد ۱۲ منطقه ویژه اقتصادی به ۱۰۳ منطقه افزایش یافته است، ثالثا احکام متعددی ناظر به مناطق جدید آزاد و ویژه اقتصادی پیش بینی شد.

لذا با توجه به دامنه اصلاحات مجلس، ساختار لایحه دولت دچار دگرگونی شده است و در نتیجه مصوبه مزبور از سوی شورای نگهبان مغایر اصل ۷۴ قانون اساسی شناخته شد، چرا که مطابق اصل مزبور، صلاحیت تدوین «لایحه» به دولت سپرده شده است و تغییرات ساختاری در لایحه دولت مغایر صلاحیت دولت در این رابطه تلقی می شود.

شایان ذکر است شورای نگهبان در موارد متعددی چنین ایرادی را نسبت به برخی مصوبات مجلس وارد کرده  است.

با عنایت به توضیحات فوق، برخی ایرادهای ذکر شده، سازوکار ذیل قابل ملاحظه می باشد:

اول اینکه بخش قابل توجهی از اضافات و الحاقات مجلس به لایحه مزبور حذف گردد به نحوی که تغییرات و اصلاحات مجلس نسبت به لایحه قابل ملاحظه نبوده و به عنوان اصلاح لایحه تلقی شود. (و نه تغییر اساسی آن)

دوم اینکه آن اضافات و الحاقات مجلس به لایحه دولت به عنوان طرحی مجزا مطابق تشریفات قانونی در دستور کار مجلس قرار گیرد.

سوم اینکه دولت می تواند در مقام اصلاح لایحه پیشین خود در این خصوص آن دسته از اضافات و الحاقات مدنظر را در قالب لایحه اصلاحی تقدیم مجلس کند.

گفتنی است در صورت اتخاذ هر یک از این سازوکارها بررسی تفصیلی شورای نگهبان نسبت به مصوبات مجلس در این موارد وجود خواهد داشت.

بررسی ایرادات هیات عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام

هیات عالی نظارت در سه بند مصوبه مجلس را به شرح زیر مغایر برخی از سیاست های کل نظام دانسته است.

۱- در بند اول نظر هیات عالی نظارت، مصوبه مجلس مغایر بند ۱۷ سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی شناخته شده است. توضیح آنکه بند ۱۷ سیاست های اقتصاد مقاومتی «لزوم افزایش درآمدهای مالیاتی» را از جمله شاخص های مقاومت اقتصادی قلمداد کرده است. بدون شک هدف این سیاست «جلوگیری از فرار مالیاتی و شناسایی و اخذ مالیات از تمامی مشمولین» از یک سو و «ایجاد منابع جدید اخذ درآمد مالیاتی» و «عدم برقراری معافیت جدید» از سوی دیگر است. اما از جمله امتیازات و یا به عبارت دیگر از مولفه های مناطق آزاد و ویژه، معافیت های بلندمدت این مناطق از مالیات های مستقیم و مالیات بر ارزش افزوده است.

البته این امر به جز موضوع فرار مالیاتی اشخاصی است که به صورت ظاهری اقدام به تشکیل یا ثبت شرکت در این مناطق نموده و از معافیت های مالیاتی مقرر جهت این مناطق استفاده کرده اند، در حالی که حوزه فعالیت آنها در سرزمین اصلی می باشد.

لازم به ذکر است در گزارش رسمی سازمان برنامه و بودجه کشور که عملکرد قانون برنامه پنجم اقتصادی در سال۱۳۹۵ بیان شده است «ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در کشور اگر چه از نظر ماهیت فلسفه وجودی دارای پشتوانه علمی و عملیاتی مناسبی بوده است اما معافیت های متعدد در این بخش و عدم شفافیت داد و ستد مربوطه به این مناطق همواره به عنوان یکی از معضلات اساسی نظام مالیاتی مطرح بوده و نه تنها بخشی از درآمدها از سبد مالیات کشور حذف می گردد، بلکه عدم شفافیت و عدم ارائه اطلاعات در آن مناطق نیز شناسایی نشده و اقتصاد زیرزمینی در مناطق مذکور افزایش می یابد که به تبع آن موجود افزایش فرار مالیاتی خواهد شد. معافیت این مناطق به نحوی است که حتیشرکت های تولیدی و خدماتی واقع در سرزمین اصلی ترجیح می دهند با توجه به هزینه های بالای جابه جایی، واحد کسب و کار خود را به این مناطق انتقال دهند که این خود نیز مشکلات عدیده ای را به وجود خواهد آورد.»

با عنایت به توضیحات مزبور به نظر می رسد به منظور رفع این ایراد ضروری است سازوکارهای لازم به منظور جبران کاهش درآمد مالیاتی مزبور پیش بینی شود.

۲. در دومین بند از اظهارنظر هیئت عالی نظارت، مصوبه مجلس مغایر بند ۱ جزء «د» سیاست های کلی آمایش سرزمین تلقی شده است. بند مزبور «ایجاد امکانات عادلانه و فرصت های برابر و رفع تبعیض ناروا در مناطق کشور» را یکی از سیاست های آمایش سرزمین معرفی کرده است. این در حالی است که افزایش بی رویه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، با لحاظ معافیت های گمرکی و مالیاتی موجود در این مناطق به گسترش تبعیض منجر خواهد شد، لذا به نظر می رسد با افزایش منطقی این مناطق چنین ایرادی مرتفع باشد.

۳. بر اساس بند سوم از نظر هیئت عالی نظارت، مصوبه مجلس مغایر بند ۱۱ سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی شناخته شده است. با این توضیح که مطابق بند ۱۱ سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی، «توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور به منظور انتقال فناوری های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج» مورد تأکید قرار گرفته است که به عنوان جهت گیری اصلی در حوزه دستیابی به اهداف مناطق آزاد تلقی می شود. همان گونه که مشاهده می شود در این سیاست ها (با وجود در مقام بیان بودن) هیچ اشاره ای به افزایش تعداد یا گسترش دامنه جغرافیایی این مناطق نشده است. چرا که مفهوم تأکید مقرر در این بند مبنی بر «توسعه حوزه عمل» آن است که محوریت توسعه مناطق آزاد باید ارتقای حوزه عمل و ارتقای کیفی آن در راستای اهداف شمرده شده در بند ۱۱ باشد و نه آنکه محوریت، افزایش تعداد مناطق آزاد و همچنین گسترش حوزه جغرافیایی آن باشد. بنابراین اولاً مقصود از این بند، ساماندهی وضع موجود مناطق آزاد و ویژه، توسعه کیفی مناطق آزاد و ویژه موجود و هدایت آنها به سمت اهداف ایجاد و مبانی شکل گیری و اعطای مأموریت های جدید به مناطق از جمله «انتقال فناوری های پیشرفته» و «تأمین منابع مالی از خارج» است.

ثانیاً بر فرض اینکه افزایش تعداد مناطق آزاد نیز از سیاست های مزبور برداشت شود، لکن با توجه به اینکه مناطق آزاد فعلی در نیل به اهداف تصریح شده، ناموفق بوده اند و تجربه نشان داده است که مناطق آزاد، نه تنها به گسترش صادرات کمک نکرده اند، بلکه به افزایش بی رویه واردات کالا نیز دامن زده اند، بنابراین افزایش مناطق آزاد بدون نیل به اهداف مصرح در بند ۱۱، در مغایرت با این بند قرار دارد.

حال آنکه ملاحظه می شود در مصوبه حاضر محوریت صرفاً به افزایش تعداد و توسعه دامنه جغرافیای این مناطق اختصاص یافته است و نسبت به «حوزه عمل» و ارتقای کیفی این مناطق کاملاً غفلت شده است. لذا لازم است در مصوبه مجلس در راستای تحقق بند ۱۱ سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی، اهداف مزبور مورد توجه قرار گیرد.

نتیجه گیری:

در نتیجه گیری گزارش مرکز پژوهش های مجلس نیز آمده است با عنایت به توضیحات مطروحه جهت رفع ایرادات شورای نگهبان سازوکارهای ذیل قابل پیشنهاد است:

۱. بخش قابل ملاحظه ای از اضافات و الحاقات مجلس به لایحه مزبور حذف شود.

۲. اضافات و الحاقات مجلس به لایحه دولت، به عنوان طرحی مجزا مطابق تشریفات قانونی در دستور کار مجلس قرار گیرد.

۳. دولت در مقام اصلاح لایحه پیشین خود، آن دسته از اضافات و الحاقات مد نظر را در قالب لایحه اصلاحی تقدیم مجلس کند. در خصوص ایرادهای هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز این نکته قابل ذکر است که ایرادهای مزبور ناظر به کلیت مصوبه مجلس می باشد و رفع آن مستلزم تغییر رویکرد مجلس نسبت به این مناطق و اصلاحات لازم در مصوبه حاضر در این خصوص است.